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国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）已经实施，其贯彻以民为本、司法为民精神，促进社会和谐的重大意义不言而喻。但在现实的司法实践中，却不可避免地出现了“双刃剑”效应，一方面老百姓“打官司难”的问题解决了，另一方面基层法院正常运转的难度却加大了，对这一关乎基层法院生存发展的焦点问题，不能不引起我们的高度重视。本文试图联系本院工作实际，就这一问题做一粗浅的探讨。
一、实施《诉讼费用交纳办法》的积极意义
审视新颁布的《诉讼费用交纳办法》，我们看到的绝不仅仅是由“收费办法”到“交纳办法”文字上的改变，更重要的是体现“当事人主义”，由收费主体向交纳主体的改变，最重要的是《办法》着眼于为老百姓打官司减负，采取了一系列实实在在的降费减负改革新措施。
这些措施包括：1、财产类案件交费分类明确并全面降低。收费比例起点由原来的4%下调为2.5%。其中，不超过1万元的，每件交纳50元；而旧《办法》则规定不满1000元的就需交纳50元诉讼费。因此，同为标的额1万元的财产案件，按原规定应交410元诉讼费，而按照《办法》规定只需交诉讼费50元。此外，《办法》还规定，超过1万元至10万元的部分，按照2.5%交纳，即10万元标的的诉讼费是2300元；而按原规定，10万元标的的诉讼费则高达3510元。2、执行方面----实行先执行、后收费。避免了执行申请人因经济困难而交不起执行费的尴尬。3、离婚案件涉及财产分割不另行收费的最高限额由原来不超过1万元调整为不超过20万元。因而，假设现有一起涉及财产分割20万元的离婚案诉讼，则对比诉讼费我们可以看到：按旧《办法》需交1910元至1950元；而新《办法》则只需交诉讼费50元至300元。4、行政案件不论是否涉及财产一律按件收取案件受理费。 5、扩大了减半交纳案件受理费的范围。在原有的当事人申请撤诉减半收取诉讼费的基础上又增加了调解结案、适用简易程序的案件减半交纳案件受理费两种法定情形。6、在弥补旧《办法》关于诉讼费的免、减、缓规定过于笼统的同时，还结合《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》第三条，采用列举方式系统全面地明文规定了应当准予免交、减交、缓交诉讼费的法定情形，明确了申请免、减、缓交诉讼费必须准许的范围。这些有利于当事人的规定，已在各地基层法院引起“诉讼热”效应，我院今年四、五月份，受理申请执行案件166 件，同比增加315%。
理性思考《诉讼费用交纳办法》及其实施，我们可以看到并感受它的现实和长远意义。其现实意义：一是使老百姓进行民事诉讼、行政诉讼要交纳的诉讼费用有了大幅降低，切实给农民工、下岗职工、孤寡老人、残疾人等社会弱势群体带来了诉讼救济上的实惠；二是填补了立法空白、完善了有缺陷的诉讼费管理监督机制；三是摒弃了 “人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用”的弹性条款，使诉讼收费公开化、规范化。其长远意义，一是促使人们更多地通过法律途径来维护合法权益，让更多的人在发生纠纷后，在经济上有能力走进法院的大门，通过诉讼的途径来解决纠纷；二是促使人们改变和消除因法院诉讼收费较高，而厌讼、惧讼的传统观念，增强人们通过诉讼程序来解决纠纷的信心，畅通通往司法正义的路径；三是保证当事人能够以较低的成本启动诉讼程序，通过诉讼来解决自己的纠纷，在切身的诉讼体验中感受法律规定，在诉讼中学习法律，从而通过个案的普及来扩大法律的影响，从而进一步促进法治社会的构建。
《办法》的实施，从政治高度上讲，事关社会和谐大局，体现了执政为民的理念；从法治角度上讲，事关依法治国大计，体现了司法为民的宗旨。正因其重大意义毋庸置疑，贯彻落实也应不折不扣。
二、实施《诉讼费用交纳办法》的负面效应
任何一项重大改革措施，在它刚出台时，都不可能是尽善尽美的，《办法》的出台也是如此。《办法》的核心内容是大幅度下调诉讼费用，这是中央从构建和谐社会大局出发，所采取的一系列惠民政策之一，是一项重大司法改革举措。它在受到广大人民群众欢迎的同时，也给基层法院工作带来了不可低估的负面效应，这些负面效应对基层法院正常运转影响已经日益显现。突出反映在四个方面。
（一）基层法院工作负荷将加大。基层法院审判资源和业务量是基本相匹配的。诉讼费用交纳办法的改革，犹如一个杠杆，撬动了多年来的诉讼门槛，降低了群众启动诉讼的风险，增强了法院对当事人的吸引力，人们将会把打官司看成平常事，这种情况将使起诉到法院的案件将大幅上升，使基层法院承受巨大压力。从目前情况看，主要体现财产类案件，特别是小额财产诉讼数量增加。今年四五月份我院这类案件占149件，占收案数90%。这类案件大多事实比较清楚，案件简单，容易通过调解等方式解决，而不需要适用普通程序，这就使适用简易程序审理案件数量大量增加。这类案件的增多，同样会使基层法院审判资源耗费增大，工作负荷加重，使人手本不足的法官们不堪重负。如果处理不当，极易造成积案，影响公平与效率的实现，对保护当事人的合法权益极为不利。
（二）案件受理费将大幅度减少。这是一个最直接的也是立杆见影的影响。仅举财产类案件为例，上年我院共受理此类案件425件，其中标的1万以下、10万以下、20万以下、50万以下、100万以下的案件，分别15%、31%、39%、8.2%、5.6%，收取受理费117.2万元。按新《办法》不同档次标准计算，同比将减少35.4万元，减少33%。上年我院调解结案占60%，适用简易程序案件占70%，还以财产类案件为例，按新《办法》规定这类案件半价收费标准计算，同比还将减少19%。这样仅财产类案件受理费收入就将减少50%以上。加上其它多项减收因素，今年诉讼费收入将减少三分之二以上。
（三）办案经费保障压力增大。经费保障是基层法院生存发展的前提和必要条件。长期以来，基层法院在经费使用上一直实行“收支两条线”制度，诉讼费返还是法院经费补充和干警福利待遇的重要来源。我院是一个辖区小、案源少的法院，一方面诉讼费收规模本来就小，一方面也要受地方政府增收节支政策制约，比如今年财政经费要减拨20%，诉讼费要减返15%。加之《办法》对诉讼费用的下调，将使我院由维持状态进入难以为继状态。近年来我院每年诉讼费用收入一直维持200万元左右，而经费支出在400万元左右，诉讼费用所占比例为在40%至50%之间，缺口一直在50%左右。实施新《办法》后，本来就很低的诉讼费收入再大幅度减少，而法院运行和办案成本构成却在变化和扩大，在原有审判和执行干警差旅费、补助费等10余项成本构成基础上，审判管理一些现代化手段的应用，使成本进一步加大。这将使过低的诉讼费收入与较高的诉讼成本之间的矛盾更加突出，办案经费的紧张状况进一步加剧，甚至会使法院工作无法正常开展，无力保护当事人利益，甚至会导致另一种形态的老百姓“打官司难”的状况。
（四）司法理念面临严峻考验。司法的本质精神是公正，公正是司法灵魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身，“公正执法，一心为民”的宗旨首先要在基层法院落实，“公正与效率”法院工作主题最终要在法官身上体现。但是，由于法院经费的减少带来的一系列问题，会对法官的执法理念形成负面影响。比如，案件调解制度是司法为民的重要体现，案件的调解率是现行法官绩效考核的重要指标，所以法官在审理中也非常注重调解，加之审判管理方面的要求，以调解和撤诉方式结案占结案总数比例较高，但这做法的直接结果是使基层法院诉讼收费严重减少，会严重影响法官的调解积极性。再比如，以往对其他诉讼费及邮寄费都有相应的灵活规定，一定程度上缓解了办案经费不足的问题，而《办法》中没有对法院办案过程中的交通费、差旅费、送达邮寄费等其他诉讼费用的收取及标准作出相应规定，如果这部分费用将不再收取，没有必要的经费，案件会无法正常办理，更谈不上案件按质按量办理好，也会严重影响法官的办案积极性。再比如，一方面沉重的办案压力使法官难以对每一个案件投入足够的精力，难以对案件多做调解、说服工作，办案质量会受到较大影响，调解撤诉率将会明显下降。另一方面，新的收费办法对调解、撤诉案件的诉讼费减半收取，而法院又主要依靠诉讼费收入维持正常运行，为了保证诉讼费收入，就可能对调解撤诉案件采取变通处理的方式，以避免退还费用。这不仅会导致调解撤诉率的大幅下降，影响质量效率指标的考核，更为重要的是，还会削弱法院审判的社会效果，影响和谐社会建设。
（五）法院吸引和留住更多人才困难。人才资源是第一资源，不论哪行哪业概莫能外。作为保障社会稳定的最后一道防线，法院的地位是神圣的，法院工作也是令人向往的工作。但工作压力的大小、福利待遇的好坏，往往是人们择业的重要标准。近年来我院每年在财政返还的有限诉讼费中拿出20%到30%保证人员待遇和后勤保障。诉讼费下调后，法院工作量加大，经费保障不到位，法官待遇降低，必然会使法院的人才保障工作出现困难。我们可以预见，一方面随着诉讼门槛的降低，当事人启动诉讼的风险大大减少，起诉到基层法院的案件可能大幅上升，本来很多可以由基层司法行政机构、人民调解等组织分流调节的社会矛盾、社会纠纷案件将大量涌进法院，基层法院案多人少的矛盾会更为突出，法官要承办更多的案件，工作负担和办案压力大大加重，而办案经费却不能提高和保证法官的福利待遇。另一方面，随着经费的减少，人民法院的办公硬件建设、人才队伍建设、人民法庭建设等都将无法保证；同时激励机制的实施也会面临困难，甚至有可能根本无法实施激励机制，使法官的积极性受到影响；更为严重的是，最高法院制定的“四不为”惩防体系将面临严峻挑战，使廉政建设受到影响。这些因素不仅会使基层法院失去对人才的吸引力，更重要的是会降低法院司法为民形象和地位。
三、破解《办法》“双刃剑”效应问题的对策
诉讼收费制度的改革，实质上面临两方面问题，一方面要减轻当事人诉讼负担，降低诉讼费用；另一方面要保障法院经费，提高法官待遇，优化法院审判工作条件。这是一个两难的选择。《办法》实施后已经或正在加剧的“双刃剑”效应已经证明了这一点。那么怎样处理好这两者关系，破解这一难题呢？笔者认为，当然应由政府唱主角，从政府财政角度，从制度和机制环节入手，采取多管齐下的办法，制定相应配套措施，谋求从根本上统筹解决负面效应问题，以保证《办法》实施后基层法院审判工作顺畅进行。
（一）尝试建立人民法院经费垂直保障体制。国家应在降低当事人诉讼费负担同时，充分考虑基层法院实际状况，建立和实行全国统一的司法办案经费保障制度。对因实施《办法》使基层法院减少的费用部分，在中央财政预算中单列司法预算，下拨到省高院，省高院再根据预算，下拨到基层法院，确保各级人民法院基本的办案经费。以此削弱基层法院经费对地方的依赖，强化对基层法院基本办案经费的保障能力。在此基础上积极推进基层法院人财物管理体制改革，逐步实现由块块管理改革过渡为条条管理，使经费管理的宏观调控和微观支付协调一致，促进基层法院审判效率的提高。
（二）强化地方政府对基层法院的经费保障机制。建议对《办法》施行后的诉讼费用收入，继续严格执行“收支两条线”管理，地方财政对法院公用经费的保障应当与法院上缴的诉讼费收入脱钩，严格执行中央和省规定的同级法院经费基本保障标准，确保法院工作的正常运转。要把法院经费从行政经费中独立出来，保留政府财政和审计部门对法院经费支出的审查权和审计权。在政府财政预算中，要将基层法院因基础设施、技术装备、信息化建设而造成的债务纳入政府债务范畴之内，确保法院在诉讼费收入锐减的前提下，不影响审判工作的正常开展。
（三）多方入手建立审判工作低成本运行机制。在确保诉讼活动运转的前提下，尽可能降低诉讼成本。一是降低办案成本。完善审判管理流程，规范庭审程序，提高庭审效率。二是做好判后释疑工作。增强裁判公信力，提高案件服判率，真正做到案结事了，减少上诉改判或发回重审的成本支出。三是强化速裁机制，加大速裁功能的发挥，通过速裁及时解决纠纷，提高审判效率。四是合理调整配置审判资源，配精配强审判一线力量，有效应对《办法》实施后新收案件的快速增长。五是积极宣传和引导当事人理性诉讼。避免一是情绪诉讼、盲目诉讼、恶意诉讼等三种诉讼现象，尽力司法资源的浪费。
在基层法院大力开展创建节约型法院活动。落实党中央和国务院创建节约型社会号召，明确职责，加强领导，把创建活动贯穿到司法实践中。结合实际全面制定和实施关于节约用水、用电、用油、用气等涉及到财、物开支的各项规章制度。在全院树立节约意识，建设节约文化，倡导节约文明，形成“节约光荣、浪费可耻”的新风尚。四是建立科学合理的奖惩办法。把创建活动纳入各部门工作业绩的考核指标，把提倡节约由过去的软指标变成硬指标，形成制度挖潜的强大动力。（吉林省吉林市丰满区人民法院 李献晖 卢克难）
（责任编辑：高级人民法院） |